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关于北京市2021年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2022年7月28日在北京市第十五届人民代表大会

常务委员会第四十一次会议上

北京市审计局局长 马兰霞


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受市人民政府委托,向市人大常委会报告本市2021年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况。

按照市委市政府部署,市审计局依法对北京市2021年度市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神和关于审计工作的重要指示批示精神,认真落实中央审计委员会和市委审计委员会要求,坚持稳中求进工作总基调,完整、准确、全面贯彻新发展理念,主动服务和融入新发展格局对审计工作提出的新任务新要求,以新时代首都发展为统领,聚焦促进首都经济社会高质量发展,立足经济监督定位,高质量推进审计全覆盖,努力做好常态化“经济体检”工作,较好地发挥了审计在推进首都治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

坚持围绕中心服务大局,促进党中央决策和市委市政府部署有效落实。聚焦北京城市总体规划实施,服务“四个中心”功能建设,统筹疫情防控和经济社会发展等各项重大政策措施和任务落实,持续加大跟踪审计力度。聚焦保障和改善民生,切实维护人民群众利益,持续加大对重点民生资金和项目的审计力度。聚焦统筹安全和发展,重点关注政府债务、地方金融、国资国企等重点领域,持续加大审计揭示各项风险隐患的力度。

坚持成本绩效审计理念,促进财政资金提质增效。紧扣中央和市委市政府关于全面实施预算绩效管理和人大预算审查监督工作要求,持续加大对财政支出预算和政策的审计力度,继续从“小切口”入手,着力揭示支出政策和项目资金使用绩效问题,促进统筹财政资源、提升财政资金绩效,推动各区、各部门、各单位进一步提高精细化管理水平,树牢过“紧日子”思想。

坚持规范权力运行,促进反腐倡廉。聚焦资金使用和权力运行的重点领域、关键环节,持续关注中央八项规定及其实施细则精神和市委实施意见落实,着力揭示重大违纪违法、重大损失浪费、重大失职渎职等问题,及时向有关部门移送问题线索。

坚持推动审计整改落实,促进健全整改长效机制。落实党中央、国务院关于建立健全审计整改长效机制的要求,及时研究提出本市具体工作举措,压实审计整改责任。组织召开全市审计整改工作专题部署会。依托审计整改工作联席会议机制,多部门协同解决普遍性问题。针对行业领域存在的突出问题,组织开展专项整治。完善审计发现问题提示提醒机制,更新市级部门预算执行审计发现问题等提示提醒清单,编制完成涉农审计等方面提示提醒清单,在更多领域、更大范围发挥审计“查病”“治已病、防未病”作用。

审计结果表明,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,在市委的直接领导下,市级各部门、各单位深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神,统筹推进疫情防控和经济社会发展,各项事业都取得了新进展新成效,实现了“十四五”良好开局。2021年,市级一般公共预算收入3302.8亿元,完成调整预算的106.3%。财政支出保障了全市各项重点工作的稳步推进,深入实施城市总体规划,着力建设国际科技创新中心,进一步提升城乡发展质量,持续改善人民生活品质。各部门、各单位认真贯彻落实中央八项规定精神,进一步压减“三公”经费和会议费等一般性支出。总体看,财税改革不断深化,预算绩效管理逐步加强,财政收支运行平稳,2021年度预算执行和其他财政收支情况较好。

一、市本级预算执行和决算草案审计情况

2021年,市财政局、市发展改革委、市国资委、市人力资源社会保障局等部门认真履行职责,实施积极的财政政策,强化财政资源统筹,优化支出结构和重点,服务保障重大战略任务,兜牢“三保”底线,为首都经济社会稳步发展提供有力的政策和资金保障。

(一)市级决算草案审计情况

根据《预算法》《北京市预算审查监督条例》规定,对市财政局编制的市级决算草案进行了审计。市级决算草案反映,2021年市级一般公共预算收入总量5710.4亿元;支出总量5660亿元;结转下年使用50.4亿元。政府性基金预算收入总量4169.3亿元;支出总量4118.6亿元;结转下年使用50.7亿元。国有资本经营预算收入总量73.9亿元;支出总量65.9亿元;结转下年使用8亿元。社会保险基金预算收入总量5545.5亿元;支出总量4675.5亿元。

市级一般公共预算财力增加320.3亿元, 其中:补充预算稳定调节基金270.3亿元,地方专项政策性结转下年使用50亿元。经国务院批准,2021年本市发行地方政府债券3293.5亿元,其中:新增债券998亿元,再融资债券2295.5亿元,已按照市人大常委会关于预算调整方案的决议安排收支,新增债券主要用于交通基础设施、市政和产业园区基础设施、保障性安居工程、教育、医疗、乡村振兴、生态环保等方面,以及支持“两区”建设、北京城市副中心等国家重大战略项目。

从审计情况看,2021年决算草案编制总体符合《预算法》要求。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算的决算数与调整预算数存在差异,市财政局已将有关情况在2021年市级决算草案中进行了说明。

一般公共预算的决算数与调整预算数的差异持续收窄。差异率为11.9%,较上年下降0.47个百分点。形成差异的主要原因是年度预算执行中落实中央对口支援政策加大援助力度,部分项目受疫情影响不再实施以及应对突发情况等。

政府性基金预算的决算数与调整预算数的差异率有所增长。差异率为12.03%,较上年提高8.5个百分点。形成差异的主要原因是年度预算执行中加大对城市副中心重点区域棚户区改造的支持力度等。

国有资本经营预算的决算数与调整预算数的差异率收窄。差异率为8.78%,较上年下降7个百分点。形成差异的主要原因是年度预算执行中增加了国有企业疫情防控期间房租减免补助支出、解决历史遗留问题等。

社会保险基金预算的决算数与调整预算数的差异率有所增长。差异率为10.24%,较上年提高6.52个百分点。形成差异的主要原因是年度预算执行中门诊量下降导致医保资金支出减少等。

(二)一般公共预算和政府性基金预算审计情况

2021年,本市不断夯实财源基础,围绕“两区”“三平台”建设,推动经济高质量发展;加大对教育、社保、卫生等民生领域投入力度,有力保障了民生和社会稳定。审计发现的主要问题:

1.预算管理不够严格规范

一是聘用人员经费预算管理制度不够健全。目前,本市对预算单位聘用人员缺乏总量控制,且没有统一预算标准。部分单位聘用人员已占编制人数的一半及以上,部分单位聘用的安保、司机等同类人员经费支出标准差异较大,聘用人员经费列支渠道也较随意,43家单位在项目支出中列支聘用人员经费0.55亿元,38家单位在物业管理费、取暖费、培训费等公用经费中列支聘用人员经费0.11亿元。

二是预算资金调剂使用管理不到位。市财政局年度预算执行中共追减各类项目资金38.96亿元,其中,34.17亿元重新调剂给原单位使用,占追减资金的87.71%。抽查发现,市财政局向4家单位的7个非急需项目追加预算2587.68万元。

三是实有账户存量资金统筹力度不够。209家单位按要求将非财政拨款存量资金48.45亿元统筹安排纳入年初预算编报范围,但年度预算执行中仅支出17.33亿元,执行率为35.77%,比2020年下降了19.24个百分点,有12家单位近两年非财政拨款结余年初预算调减规模占预算编报规模的73.42%,导致存量资金规模不降反升。

2.部分支出政策绩效管理仍需加强

一是对“产业类”支出政策的绩效管理机制尚不完善。支持中小企业发展资金、商业流通发展专项资金等4项政策未明确退出期限,涉及资金18.58亿元。2017年以来,市财政局对4项产业政策涉及的项目组织了事前评估或绩效评价,指出项目决策缺少政策整体规划布局、需求论证不充分、预算编制不实不细、资金动态管理不到位等问题,但审计发现,这些政策的绩效评价结果未及时应用于改进预算管理,2021年批复预算过程中,上述问题仍未解决,涉及资金35.05亿元。

二是支持文化企业“投贷奖”联动政策运行监管不够到位。2019年至2021年,市财政局安排“投贷奖”资金预算共计13.14亿元,截至2021年底支出9.53亿元。审计发现,市文资中心未按照“投贷奖”管理办法要求制定运营商管理规则及奖励方案,而是由两个运营平台自行制定规则。运营平台发挥文化金融中介作用不明显,通过运营平台撮合文化企业数量和融资金额规模较小。资金分配过程中,个别运营平台和个别企业存在骗取奖励资金的问题。

三是老旧车淘汰补助项目绩效目标不够细化,工作流程仍需优化。2020年至2021年,市财政局安排“北京市老旧车淘汰补助”项目资金预算5.93亿元,截至2022年5月底,资金已经全部支出。审计发现,市生态环境局在申报项目资金预算时,未细化量化项目的绩效指标值,难以衡量目标的实现程度、预算资金的预期产出和效果等。申领补助资金便捷性不高,数据“跑腿”不够,车主或委托人线上申请后还需现场审核,近两年共支出场地费用和人员工资582.54万元。

(三)国有资本经营预算审计情况

2021年,本市加大财政资金的统筹力度,国有资本经营预算按照30%的比例调入一般公共预算统筹使用19.26亿元,一般公共预算不再注入国有资本经营预算。积极发挥国有资本经营预算功能作用,服务首都“四个中心”功能建设,推动国资国企改革。审计发现的主要问题:

1.部分资金拨付不及时、项目推进缓慢。2018年至2021年底,9个项目5.78亿元资金滞留在3家市属企业,未及时投入到项目实施单位,滞留时间最长达17个月。13家企业的23个项目进展缓慢,未实现预期目标,涉及资金10.72亿元。

2.未及时增加国有实收资本。2018年至2021年底,5家企业将收到的7个资本金注入类项目资金计入“其他应付款”科目,未按规定及时增加国有实收资本,涉及资金8350万元。

(四)社会保险基金预算审计情况

2021年,本市落实国家政策要求,稳步提高社会保障待遇标准,积极推行稳企稳岗稳就业政策,助力全市疫情防控工作。审计发现的主要问题:

1.社保基金收入预算编制不完整。2021年,城乡居民基本养老保险基金委托投资收益等3项21.66亿元,未按规定编入社保基金收入预算。

2.城乡居民养老保险基金债券投资核算不准确。截至2022年5月底,1.88亿元的投资损失未及时确认,造成多计权益。债券投资科目核算不准确,将2.54亿元委托投资计入债券投资科目核算。

(五)市对区转移支付审计情况

2021年,市对区转移支付1608.1亿元,其中税收返还和一般性转移支付1371.56亿元,占比85.29%。从审计情况看,转移支付资金为推动各区提高公共服务水平,保障教育、农业等领域重点项目建设作出了重要贡献。审计发现的主要问题:

1.部分市对区转移支付下达时间和比例不符合规定。2021年,首都环境建设市级重点项目专项转移支付资金10亿元未在规定时间内下达,晚于人大预算批准时间半年以上,导致市对区专项转移支付未达到提前下达80%的规定比例。

2.部分涉农专项转移支付资金支出进度慢、管理不到位。由于个别市级补贴资金政策内容不清晰、区级实施方案编制及审核周期长,造成4.62亿元资金长期在区级财政或管理部门滞留闲置。个别市级工作方案出台时间晚于预算资金下达近半年,影响区级工作开展。个别区401.84万元奖补资金未明确补贴标准,实际财政补贴比例达到97%,未有效发挥资金引导作用。在资金分配使用中,由于审核不严,存在超范围补贴、虚报冒领补贴等问题,涉及资金207.09万元。

(六)政府债务审计情况

2021年,本市合理控制债务规模,新增专项债券投向结构逐步优化,总体使用情况较好。审计发现的主要问题:

1.部分新增政府债券项目申报管理不严格。11个区对20个前期手续不完备、已形成债券资金结存或不符合申报规定的项目,申请发行新增政府债券,形成了新的资金结存152.38亿元,其中专项债券结存120.87亿元。

2.部分债券资金未落实相关管理规定。4个区10个项目存在超规定范围使用债券资金的问题,主要用于人员补贴、经常性支出等,涉及资金2.34亿元。个别项目未按规定开设债券资金专用监管账户,有的区财政部门对个别项目债券资金未纳入国库集中支付管理。

(七)市级基本建设预算资金审计情况

2021年,市政府投资计划安排政府投资600亿元,当年全部下达。本市持续加大基础设施投资强度,加快补齐公共服务短板,助力科技创新能力提升,推动供给侧结构性改革、京津冀协同发展等“五子”项目加快落地。审计发现的主要问题:

1.政府投资项目绩效管理要求落实仍不到位。市发展改革委未严格落实加强建设项目成本管控的要求,对25个未取得概算批复即开工建设的“一会三函”项目安排资金26.1亿元,投资概算的刚性约束作用未充分发挥。

2.政府投资项目基础管理需要进一步强化。市发展改革委按照政府投资管理制度要求,建立了政府投资项目在线监测系统,但重要数据信息不完整。投资项目咨询评估工作管理不规范,2019年至2021年,市发展改革委在政府投资计划中安排评审组织管理机构费用1303.84万元,但未签订书面合同或协议。

二、市级部门预算执行和决算草案审计情况

继续对预算公开的202家市级一级预算单位实行数据分析全覆盖,持续优化数据分析指标,从预算编制、基本支出预算执行、压缩行政运行成本、项目支出预算执行等七方面入手,运用70项数据指标对部门预算执行和管理情况开展审计评价,做好常态化“经济体检”。针对数据分析反映出的管理薄弱环节和易产生问题的风险点,向各单位提出加强和改进预算管理的建议,督促相关单位及时制定预防措施。2021年,202家一级预算单位收入预算725.92亿元,决算收入1103.88亿元,决算支出1058.72亿元。从数据分析情况看,年度预算执行中,市财政局分类分档确定年初预算批复率,部门预算资金追加、追减金额占年初预算的55.72%,较上年增加16.66个百分点;部门预算资金在项目和科目间调剂使用金额占年初预算的12.26%,较上年增加2.46个百分点。行政运行成本基本得到控制,公务车运行维护费、差旅费和委托业务费分别较上年压减21.29%、20.1%和10.36%。项目支出预算执行总体较好,年初财政拨款项目基本能够按照序时进度支出。政府采购向中小企业倾斜,有54%的资金面向中小微企业采购,其中有26.24%面向小微企业采购,分别较上年提高6.78和6.27个百分点。

结合经济责任审计、专项审计等,重点对49家市级一级预算单位和126家基层预算单位开展现场审计,组织4个部门对所属18家基层单位开展内部审计。审计中,紧盯财政资金管理和绩效,提高“精准度”,增强“穿透力”。现场审计查出各类问题金额32.87亿元,主要包括预决算编制不规范,涉及2.82亿元;预算执行和项目绩效管理不到位,涉及28.03亿元;“三公”经费和会议培训费管理不到位,涉及0.4亿元;财务管理不规范,涉及1.62亿元。从审计情况看,在信息化建设、政府购买服务、政府采购、课题经费和全面预算绩效管理要求落实等方面,还存在一些突出问题,需要加以关注和改进。

(一)信息化建设资金使用绩效不高

一是信息系统建成后使用绩效不高。7家单位30个信息系统存在建而未用、低效使用或彻底停用、信息系统间部分功能相互重叠等问题,涉及资金8.46亿元。

二是建设管理混乱的问题较为突出。7家单位31个信息系统存在建设或升级改造时未履行审批程序、一些承包商在中标之前就介入项目建设、建成后长期未开展竣工决算等问题,涉及资金7.88亿元,其中个别信息系统建设项目被层层转包,承包商从中获利405.95万元。

三是运维项目管理粗放、漏洞较多。7家单位23个项目存在运维经费虚高、挪用运维经费用于系统建设、多支付运维费等问题,涉及资金0.57亿元。

(二)政府购买服务和政府采购事项管理不到位

一是基本公共服务面向社会公众的特点不突出。对166个基本公共服务事项抽查发现,有58个事项对行业或单位内部提供服务,不应纳入基本公共服务范畴,涉及资金3.22亿元。

二是政府购买服务指导目录约束力不强。6家单位的77笔、2244.93万元委托事项支出,属于政府购买服务指导目录范围,但未纳入政府购买服务决算管理。

三是政府购买服务事项预算执行管理不规范。6家单位在政府购买服务中,违规购买负面清单事项,涉及资金409.69万元。8家单位的47个购买服务事项预算执行率较低且未及时核减预算,涉及资金912.54万元。3家单位部分政府购买服务合同签订不规范,涉及资金112.89万元。

四是政府采购政策执行不严格。2家单位未严格履行政府采购程序,将7个属于政府采购范围的事项直接指定所属二级单位或其他单位承担,涉及资金2160.13万元。部分工程被违规分包,涉及资金2248.82万元。

(三)课题经费预算管理不完善

一是课题经费管理制度执行不严格。4家单位未按规定建立或及时修订课题经费内部管理制度,3家单位相关制度对承接单位选取方式、验收流程等关键环节要求不细化。个别课题预算编报不实,支出无依据。

二是部分单位课题调研性质支出未纳入课题经费预算管理。7家单位在规定课题经费以外共支出规划研究、调研分析等26个符合课题调研性质的事项748.64万元。上述事项未纳入市级课题经费管理,没有落实分类管理、分级审批要求,也未纳入课题经费统计,造成课题经费预算不完整,管理不规范。

(四)全面预算绩效管理要求未得到有效落实

一是未严格落实资金安排与预算执行挂钩要求。3家单位的3个延续性项目上年度结余资金规模较大,但下一年仍继续申报预算8944.36万元,至2021年底又结余8905.36万元,结余率达99.56%。个别单位未按要求压缩或取消绩效自评结果为“差”的延续性项目,仍按上年额度申报预算并获得批复,但实际执行后造成48.5万元预算资金全部结余。

二是未严格落实跨年度平衡安排项目支出预算的要求。6家单位的13个项目,没有按照实施进度和实际需求分年度编制预算,年底突击花钱的现象依然存在,财政资金沉淀在预算单位或项目实施单位,涉及资金1942.77万元。个别单位未清理整合项目、优化一级项目分类和申报,涉及资金1275.72万元。

三是未严格落实大力压缩行政成本的要求。77个单位存在这类问题,涉及资金4843.66万元。主要是有的单位将自身应履职的事项委托给第三方,有的单位未按实际需求为公务用车加油卡、ETC卡等充值,有的单位未经批准调剂预算或无预算支出等。

三、重点专项审计情况

(一)重大政策措施落实方面

围绕中央重大战略决策和市委市政府重要部署,持续开展重大政策措施贯彻落实跟踪审计,重点关注北京市中央直达资金下达、减税降费、优化营商环境及防范和化解拖欠中小企业账款等政策落实情况。

从审计情况看,2021年以来,本市坚决贯彻党中央、国务院决策部署,全市上下统筹推进疫情防控和经济社会发展,认真做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,各项任务扎实推进。各区财政局能够及时足额下达中央直达资金预算指标,已拨付的中央直达资金用途基本符合规定,常态化财政资金直达机制的建立健全,为本市基层惠企利民提供了更加及时有力的财力支持。相关单位能够积极落实阶段性减免企业社会保险费等减税降费政策。采取行政、法律等手段加快化解2020年清欠台账中剩余有分歧欠款,加强往来账款管理,全面梳理合同签订情况,预防新增欠款,本市营商环境得到进一步优化。但审计也发现一些问题,主要是部分区1335.16万元直达资金支出进度慢,322.94万元直达资金未按规定用途使用。相关单位按照“随审随纠、边审边改”原则,及时进行了整改,1335.16万元直达资金已全部支出到位。

(二)中关村国家自主创新示范区高质量发展及资金投入绩效方面

审计调查了原中关村管委会,延伸了中关村示范区房山园等部分分园及企业,重点关注中关村示范区服务体系建设、补贴政策效果以及营商环境运行等情况。从审计情况看,中关村示范区作为北京国际科技创新中心建设的主阵地和高精尖产业的重要承载区,勇于先行先试、改革创新,30余项试点政策在全国推广实施,政策供给及资金投入不断加大,持续保持全国领先地位。审计发现的主要问题:

一是科技政策资源统筹不够。2018年至2020年,本市对高新技术企业提供补贴奖励政策多达86项,涉及25个部门,政策集成统筹不够。如,部门间多头拨付项目资金,重复支持孵化器21家、重复支持高校院所的科技成果转化平台20家;扶持资金“小散碎”,普惠式补贴缺乏针对性,2018年至2020年,本市对1.46万家(次)中关村高新技术企业共补贴121.93亿元,有8805家(次)企业平均获取补贴仅2.6万元,补贴资金在10万元以下的项目有145个,占30.72%。此外,数据共享不足,小微企业和孵化器企业在申报补贴时,存在重复提供申报材料的情况。

二是科技服务体系有待完善。中关村示范区孵化器建设布局不完善,纳入支持体系的孵化器有50%集中在海淀园,个别分园尚无孵化器,从主导孵化的产业领域看,现代交通、航空航天领域相关专业孵化器存在空缺。产业链仍存在短板,部分科技成果在本地无法产业化落地,2020年中关村示范区技术转移服务平台共推动2393项成果实现转化,其中1074项成果在本市就地转化,占比仅45%。一些科研项目在中关村示范区找不到承接企业,尚未形成具有技术主导权的产业集群。

三是“一区多园”管理方式多样,约束机制弱化。原中关村管委会与区园管委会无行政隶属关系,仅发挥指导协调作用,各区园管委会有的独立设置,有的在区属其他部门挂靠。此外,在分园地块管理方面,有的地块归区园管委会管理,有的地块归区相关部门负责,运营发展各自为政,管理约束机制逐级弱化,影响了中关村示范区“一区多园”统筹规划目标的贯彻落实。

(三)本市东西部协作和对口支援方面

审计了本市协作支援政策落实以及年度计划完成、项目组织管理、资金使用效益等情况,延伸审计了河南省南阳市、湖北省十堰市、西藏自治区拉萨市等3个市本级及所属17个区县相关项目实施情况。2018年至2021年7月底,本市共投入扶贫支援合作资金199.52亿元,主要用于受援地区就业及产业发展、教育及医疗卫生等社会事业项目建设和实施。从审计情况看,市支援合作办坚持首善标准,巩固拓展脱贫攻坚成果,东西部协作和对口支援工作取得较好成效。审计发现的主要问题:

一是对口协作产业投资基金管理机制不完善。本市分别与河南省、湖北省十堰市两地协商成立对口协作产业投资基金,截至2020年底,已累计投入资金2.8亿元。审计发现,由于市支援合作办未制定基金类项目管理办法、未建立相应的绩效考核机制,没有与受援地形成联动管理体系,且受援地政府基金管理机制也不健全,导致1.3亿元资金闲置。基金引导作用发挥也不够明显,部分基金投向不符合投资基金设立目标。

二是统筹管理不到位,资金绩效管理水平需要提高。由本市出资、当地实施的“交支票”项目,实施责任主体为受援地政府,由于市支援合作办统筹力度不够、审核把关不严等,导致部分项目实施缓慢、结余资金使用不规范。如,截至2021年7月底,受援地107个项目中,27个项目因征地拆迁进度缓慢、规划设计调整等原因未按计划完工,占比为25.23%,1359万元结余资金未按规定上交、收回。

(四)机动车公共停车场运行管理方面

审计调查了市交通委及相关责任单位,并延伸了136个停车场,重点关注全市道路停车、驻车换乘停车场(以下简称P+R停车场)和经营性公共停车场等公共停车资源的规划、建设和运行管理情况。从审计情况看,近年来,市交通委着力统筹协调,加强停车资源开发,规范路外停车管理,提高经营性停车服务质量,缓解停车难压力,道路停车改革稳步推进,乱停车问题逐步改善。审计发现的主要问题:

一是部分公共停车设施运营效率不高。一些远郊区道路停车位施划不科学,在已施划了大量免费车位的情况下,仍然施划新的收费道路停车位,造成收费车位占用率低,道路停车“入不敷出”,财政负担较重,16个区及北京经济技术开发区中仅3个区停车费收入能够覆盖全口径成本,9个区的年收入不足年运营成本一半。由于周边违法停车治理不到位或设置免费停车设施,4个地铁站点的P+R停车场使用效率不高,工作日的停车率不足60%,驻车换乘作用发挥不充分。

二是部分远郊区外埠车辆欠费比例高,缺乏有效的催缴手段。2019年至2021年8月底,全市道路停车的欠费金额为9156.92万元,涉及车辆217.28万辆。由于对外埠车辆的车主信息掌握不全,各区停车管理部门缺乏有效的催缴措施,外埠车辆欠费金额为3333.09万元,涉及车辆91.27万辆,其中有5个远郊区欠缴车辆中外埠车辆的数量和欠费金额占比均超过50%。

(五)困难群众救助补助资金管理使用方面

审计了房山、通州、顺义、大兴等4个区,重点关注困难群众救助补助资金筹集、分配和使用,集中供养救助机构职责履行,救助政策落实等情况。从审计情况看,社会救助制度机制逐步完善,困难群众保障水平和保障效果进一步提升。审计发现的主要问题:

一是困难群众救助政策落实不够精准。4个区134人重复或违规享受救助待遇131.84万元。个别区存在违规救助、过度救助的问题,涉及资金22.08万元。

二是资金管理使用不严格,救助物资管理混乱。2个区将190.97万元救助补助资金超范围用于训练室升级改造、聘用人员工资等。3个区救助站或福利院资产、物资管理混乱,物资盘点及领用记录不完整。

四、国有资产审计情况

结合各类审计项目,重点审计了本市市属国有企业、金融企业、行政事业单位和自然资源等4类国有资产管理使用情况。

(一)市属国有企业国有资产管理方面

审计调查了40家市属国有企业,重点关注了国有资产监管、国有资产处置和收益分配、债务风险防控和京外投资管理等情况,涉及资产总额64308.92亿元,负债总额42759.93亿元。从审计情况看,监管机构能够履行国有资产出资人职责,建立以管资本为主的国有资产监督管理体制,不断完善各项制度,组织开展“三降一减一提升”专项行动,协调化解部分企业债务风险,进一步规范企业投资行为。相关市属国有企业在监管机构的指导下,不断建立健全资产负债约束机制,多措并举降杠杆减负债;能够聚焦主业和高端产业,服务国家重大发展战略,在疏解非首都功能、京津冀协同发展、雄安新区建设等领域加大投资力度。审计发现的主要问题:

一是市属国有企业“两金”管控不到位。降“两金”是深化国有企业改革,促进企业提质增效的重要措施。但近年来,40家市属国有企业应收账款、存货占用的资金规模逐年上升,截至2020年底,共计15038.15亿元,其中8家市属房地产企业所属的10家房地产公司存货占市属国有企业存货价值总额的四成以上,去库存压力较大。

二是市属国有企业债务风险防控仍需加强。2018年至2020年,40家市属国有企业整体资产负债率高于全国地方国企平均值。截至2020年底,有10家企业的资产负债率高于警戒线,其中8家企业高于管控线。重大诉讼事项形成或有负债,存在损失风险。

三是部分投资和资产运营效益不高。部分京外投资项目存在损失风险,有3家企业向京外控股或参股企业、其他股东出借资金逾期未收回。因决策不科学、前期工作推动不力等,2家企业的6个京外项目未能开工建设,涉及投资7.76亿元。4家企业无偿出借或低价出租房产、经营不善等导致资产收益不高。

四是资产负债不实问题依然存在。个别企业少计资产和所有者权益20.5亿元,6家企业少计、多计收入成本等8.47亿元。

(二)市属金融企业国有资产管理方面

审计调查了3家市属商业银行,重点关注金融风险化解、资产质量真实性等情况。从审计情况看,3家银行落实中央决策部署,服务首都经济社会发展,积极服务北京冬奥会、城市副中心建设等重点领域,资产质量基本稳定,具备一定的抗风险能力。审计发现的主要问题:

一是不良信贷资产未如实反映。个别银行对公信贷、融资租赁资产等形成不良资产,但未及时调整资产质量分类。违规发放各类中长期且到期一次还本的贷款,使借款人在贷款期间不用归还本金,延缓了贷款风险暴露。还存在发放流动资金贷款偿还各类垫款、利息及罚息等问题。

二是部分风险防控政策要求落实不到位,风险管控还存在薄弱环节。个别银行房地产贷款占比和个人住房贷款占比两项指标超出行业监管上限。个别银行未落实政策要求制定具体可执行的标准约束高负债国企贷款。

(三)行政事业单位资产管理方面

审计了31个市级部门、单位,重点关注行政事业单位国有资产的规模结构,国有资产的购置、管理、使用以及处置等情况。从审计情况看,相关市级部门、单位能够建立健全资产管理相关制度、办法,促进资产的规范管理和有效使用。审计发现的主要问题:

一是部分固定资产购置计划与预算批复不衔接。市财政局在17家单位未制定固定资产购置计划的情况下,批复了384件办公设备的购置预算244.63万元;在4家单位办公设备超过日常办公可新配数量的情况下,批复了145件办公设备的购置预算92.42万元。

二是部分单位违规出租出借资产,存在资产闲置现象。5家单位未经审批出租出借房屋,4235.24万元出租收入未上缴。3家单位的4573.47平方米房产、588件(套)设备闲置。

三是固定资产账实不符。14家单位4.38亿元工程、设备、信息化系统等资产未及时完整入账,造成账实不符。

(四)自然资源资产管理方面

审计了4个区、3个市级部门,重点关注了土地资源、森林绿化资源、水资源以及地热资源管理情况。从审计情况看,相关区和市级部门贯彻落实中央生态文明建设方针政策以及市委决策部署,统筹推进自然资源资产体制改革,以国土空间规划为引领,以优先保护和高效利用为目标,推动各类自然资源保护和利用,自然资源资产管理效能进一步提升。审计发现的主要问题:

一是土地资源利用和监管不到位,土地开发成本管控存在漏洞。111宗历史存量地块建设用地长期批而未供。66宗历史存量闲置土地处置不到位。部分新增耕地未进行质量等级评定。个别乡镇政府和项目实施单位存在超政策范围决策、征地拆迁操作不规范等问题,加大了开发成本。

二是森林绿化资源监管不到位,造林和养护面积不实。新一轮百万亩造林绿化行动中,个别区上报任务完成量不准确,实际有507.39亩当年未完成造林任务。个别区11宗代征绿地内存在违法建设。个别区园林绿化部门将115个林地违法问题移交后即做销账处理,其中101个实际未处理。个别区19个养护地块内存在建筑物、道路、停车场等,多申报养护面积283.8亩,多申领养护资金、土地流转费280.94万元。

三是水资源管理不到位,基础管理工作薄弱。主要是用水户计划指标分配存在一定随意性,2018年至2020年,部分市管用水户实际用水量不足用水计划的50%。园林绿化行业大量使用新水。自备井管理工作薄弱,基础管理信息不准确等。水资源费追缴工作力度不够,部分用水单位欠缴水资源费。

四是地热资源监管不到位。1个公司未取得勘查许可证钻探地热井,2个公司未取得采矿许可证使用地热井,5个单位(7眼地热井)在采矿许可证过期情况下开采地热资源。

五、审计查出问题初步整改情况

市委市政府高度重视审计查出问题整改工作。市委进一步加强对审计整改工作领导,市委市政府主要领导多次对审计报告等作出批示,要求各区各部门认真组织整改。市政府不断健全审计整改工作落实机制,通过召开党组会议、政府常务会议、联席会议等专题研究审计整改工作,作出具体安排。各区各部门认真落实整改主体责任,逐项整改审计查出问题。相关行业主管部门对主管领域存在的共性问题加大治理力度,防止屡审屡犯。市审计局进一步压实审计整改跟踪检查责任,提升审计整改实效。

针对审计指出的问题,有的已立行立改整改到位,有的正分阶段稳步推进,有的正在采取有效措施持续推动。市交通委落实市政府主要领导批示要求,针对道路停车存在的突出问题,正在分析道路停车相关数据,将提交市交通联席会进行研究。市科委、中关村管委会已出台中关村示范区“1+5”系列资金支持政策,进一步明确支持目标和方向。市国资委组织开展“三降一减一提升”专项行动,2021年所监管的市属企业“两金”规模和整体资产负债率均有所下降;成立京外投资审计整改工作领导小组,召开7次审计整改专题调度会议,督促指导企业限期落实整改任务。目前,通过审计整改,相关部门、单位已上交财政资金1.14亿元,归还原渠道资金2707.98万元,调账处理10.98亿元。按照《北京市预算审查监督条例》和市人大常委会《关于加强市级预算审查监督的决定》要求,市政府将在年底前向市人大常委会报告审计整改情况。

截至2022年5月底,2020年度审计发现的需立行立改问题已全部整改完成,尚有11个问题需持续推进整改,主要是闲置债券资金盘活、重大投资项目开工、公租房分配还需要一定时间等,审计机关将持续跟进,督促加快整改。

六、审计发现问题原因分析

对审计发现的问题进行分类,主要是三方面问题。

一是政策落实方面。主要是部分政策推进不及时,一些政策未完全落实或执行不够精准,市区政策之间、政策要求与配套措施之间不衔接、不匹配,政策执行效果不显著。

二是项目管理方面。主要是部分重点项目推进慢,项目管理规定未有效落实,项目绩效管理水平不高,预算分配与项目确定衔接不够,存在“资金等项目”现象。

三是资金、资产、资源管理使用方面。主要是部分资金统筹力度不够,资金分配“小散碎”,支出标准体系建设还有空白、漏项,部分资金投入未考虑成本绩效,缺乏有效的成本管控措施。财政资金损失浪费、国有资产低效无效、自然资源资产管理基础薄弱等问题仍然突出。

剖析问题产生的原因,主要有以下五方面。

一是政策动态评估和调整不够及时。部分政策已经不适应当前形势和要求,部分政策供给差异化、精准化不够,各领域政策之间缺乏统筹协调,政策合力还需进一步增强。

二是预算执行和绩效评价约束缺乏刚性。预算编报和审核批复刚性不足,预算安排与事前绩效评估衔接不够,绩效运行监控还不够到位,预算单位零基预算意识有待强化。

三是过“紧日子”的措施落实还不到位。全过程成本绩效理念仍未牢固树立,过“紧日子”能力不强,在政策制定、预算安排、跟踪问效等环节还未形成有效措施或措施落实不到位,对一些违规行为追责问责力度不够。

四是责任落实还不到位。部分单位内控制度不完善,执行不严格,监管不到位,管理责任未有效落实。一些行业主管部门对行业领域存在的共性问题认识不足,缺少标本兼治的管用措施。

五是政府投资决策深度还不到位。部分政府投资项目建设进度滞后,虽然存在征地拆迁难度大等客观因素,但从主观原因分析看,更多反映出项目前期调研不充分、工作不扎实、方案设计深度不够、政府投资决策不够科学等。

七、 改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议

(一)不断提升财政管理水平。加强财政资源政策统筹,进一步统筹盘活存量资金,管好用好债券资金、政府投资基金等,提升财政综合保障能力。坚持零基预算理念,将支出标准作为预算编制的基本依据,推进绩效结果与预算安排有机衔接。进一步优化财政支出结构,保持支出强度,加快支出进度。不断增强预算刚性,严控预算追加调整。继续压减非重点、非刚性支出,从严控制一般性支出,努力降低行政运行成本。

(二)加强政策制度的统筹协调。加大财政政策统筹集成力度,做到财政政策与经济和产业政策相统筹。增强政策的精准性和可持续性,各项政策要与制度性措施相结合,兼顾财政承受能力。健全政策效果定期评估和动态调整机制,压缩资金分配中的自由裁量空间,及时清理退出政策到期、绩效低下的政策和项目。

(三)切实发挥政府投资的关键作用。深化投资审批制度改革,做好用地、用能等要素保障,坚持资金、要素跟着项目走,尽快形成实物工作量。发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用。加强项目前期论证,挖掘方案设计深度,强化预算约束,切实提高政府投资效益。

(四)提升国有资产管理能力水平。持续推进国资国企改革,进一步提高国有资本运营效率,及时发现和处置经营风险,确保国有资产保值增值。加强对地方金融机构监管,确保各项防风险政策落实到位,提高风险防范能力。夯实行政事业单位国有资产管理基础,提高资产配置效率。推进自然资源领域重大改革,统筹做好自然资源保护与利用。

(五)做好审计“下半篇文章”。深入落实党中央关于建立健全审计查出问题整改长效机制的要求和本市部署,主动接受市人大常委会对审计查出突出问题整改情况的监督,充分发挥审计整改工作联席会议作用,加大对行业领域突出问题的专项治理。行业主管部门要进一步强化整改监督管理责任,深入分析问题产生的原因,研究解决措施,防止屡审屡犯。各部门各单位要将审计查出问题整改、落实审计意见建议纳入领导班子重要议事日程,强化问题导向,扎实落实整改任务。

以上报告,提请市人大常委会审议。


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